Потенциал есть, а развития нет: что сдерживает сельское хозяйство Казахстана?

Существующие программы поддержки не работают, а прямые субсидии для производителей искажают рынок.

Сельское хозяйство Казахстана обладает огромным потенциалом и получает значительную государственную поддержку, однако его доля в экономике страны остается крайне низкой — всего 2,5% от ВВП на конец июня 2024 года. В интервью корреспонденту inbusiness.kz главный аналитик Halyk Finance Санжар Калдаров рассказал, что мешает развитию агросектора в Казахстане, почему действующие меры поддержки неэффективны и какие изменения необходимы для повышения конкурентоспособности сельхозпроизводителей.

- Санжар, как вы оцениваете текущее состояние сельского хозяйства в Казахстане? Какие ключевые проблемы, на ваш взгляд, сдерживают его развитие?

- Казахстан обладает огромным недоиспользуемым сельскохозяйственным потенциалом, а власти располагают финансовыми ресурсами для поддержки быстрого развития сельского хозяйства, а также уделяют приоритетное внимание его развитию. Однако, несмотря на такой потенциал и мощную государственную поддержку, сегодня сельское хозяйство Казахстана развивается очень медленными темпами. На конец июня 2024 года доля сельского хозяйства в ВВП составила всего 2,5%. В то же время в соседних странах этот показатель в несколько раз выше, чем в Казахстане (например, в Узбекистане – 25%, в Кыргызстане – 14%).

Одной из ключевых проблем развития сельского хозяйства в стране является то, что в этом секторе очень низкая динамика предпринимательской активности. Это означает, что в отрасли крайне низкий процент новых и эффективных сельскохозяйственных производителей, которые заменяют старых и неэффективных. Из-за этого конкурентоспособность и производительность этого сектора намного ниже, чем в развитых странах.

В соответствии с лучшим мировым опытом, частная собственность на сельскохозяйственные земли и развитый рынок купли-продажи такой земли являются обязательным условием для развития эффективного и конкурентоспособного предпринимательства в сельском хозяйстве. Однако вместо борьбы с непрозрачными и коррумпированными земельными отношениями в сельской местности власти свернули земельную реформу, что также является одним из главных препятствий для успешного развития сельского хозяйстве в Казахстане.

Казахстан является одной из стран с наибольшим дефицитом водных ресурсов в Евразии. Страна уже сейчас начинает испытывать нехватку воды и по прогнозам ООН к 2040 году может столкнуться с дефицитом водных ресурсов в объёме 50% от всей потребности. Сельское хозяйство является крупнейшим потребителем водных ресурсов в стране. Около две трети всего объёма забора воды используется в сельском хозяйстве для орошения, тогда как 11-15% используемой воды теряется при транспортировке из-за устаревшей инфраструктуры и низких расходов на её модернизацию.

С точки зрения налогово-бюджетной политики сельское хозяйство в Казахстане имеет большую долю теневой экономики и существенные налоговые льготы в секторе с одной стороны, и большое государственное финансирование с другой, в результате чего данная отрасль является глубоко дотационной. При таком положении вещей сельское хозяйство никак не сможет стать опорой как для социального, так и экономического развития Казахстана.

- По вашему мнению, в чем основные ошибки государственной политики в сельском хозяйстве и какие меры регулирования наиболее негативно влияют на развитие аграрного сектора?

- Правительство Казахстана на протяжении многих лет рассматривало сельское хозяйство как один из потенциальных ненефтяных драйверов роста экономики. Государство последовательно отдавало приоритет этому сектору для его ускоренного развития в рамках стратегических документов, а затем и различных программ развития сельского хозяйства, вытекающих из них.

Одним из важных недостатков государственных программ развития аграрного сектора в Казахстане является то, что все эти программы утверждались, исполнялись, контролировались и оценивались самим правительством, что приводило к отсутствию подотчетности всему обществу. Парламент, граждане и независимые эксперты не были вовлечены в обсуждение и утверждение новых программ и, что особенно важно, в оценку их результатов. В итоге каждая последующая программа развития не включала критический анализ предыдущей программы, а слабые результаты прошлых программ не были использованы в качестве исходных данных при разработке новых.

В целом для развития сельского хозяйства в рамках государственных программ правительство использовало те же командно-административные методы и регулирование, как и в других секторах экономики. Для предоставления ограниченной государственной поддержки правительство само выбирало приоритетные сектора и продукцию сельского хозяйства, даже если они показывали очень низкую производительность. Для такой поддержки использовались инструменты, которые искажали рыночные механизмы и конкуренцию в сельском хозяйстве. К подобным антирыночным мерам поддержки относятся: защита от более дешевого импорта, финансирование сельского хозяйства по нерыночным ставкам, прямое субсидирование сельхозпроизводителей, льготное налогообложение, льготное топливо и так далее. При этом аграрная политика Казахстана никогда не ставила задачу по преодолению провалов рынка (проблем неработающих рыночных отношений) в аграрном секторе.

- Как запреты на экспорт сельскохозяйственной продукции влияют на производителей?

- Из-за ограничений на экспорт сельхозпроизводители в Казахстане часто несут огромные убытки, так как часть нереализованной на складах продукции портится или продается по заниженным ценам. Яркими примерами этого служат ограничения на экспорт семян подсолнечника, лука и пшеницы. Правительство часто оправдывает такие меры соображениями продовольственной безопасности и необходимостью обеспечения внутреннего рынка.

В соответствии с законодательством Казахстана, продовольственная безопасность – это состояние защищенности экономики, в том числе агропромышленного комплекса, при котором государство способно обеспечить физическую и экономическую доступность населению качественных и безопасных продовольственных товаров, достаточных для удовлетворения физиологических норм потребления и демографического роста. Но такое определение продовольственной безопасности не означает, что Казахстан должен полностью сам себя обеспечить всем продовольствием. Таким образом, правительством под продовольственной безопасностью понимается “продовольственная самодостаточность”, что является одним из проявлений политики импортозамещения.

Следует отметить, продвижение экспорта сельхозпродукции всегда рассматривалось как один из важнейших приоритетов аграрной политики страны. Тем не менее, инструменты политики были в основном связаны с импортозамещением (продовольственной самодостаточностью), что в целом напрямую противоречит подходу по продвижению экспорта сельскохозяйственной продукции Казахстана на внешние рынки. Как показала практика, любые ограничения в области внешней торговли, мотивированные продовольственной безопасностью, а фактически продовольственным самообеспечением, имеют серьёзные негативные последствия для доходов фермеров.

- Существует мнение, что субсидирование часто приводит к неэффективности и коррупции. Согласны ли вы с этим, и если да, то как это можно исправить?

- Как показывают международные исследования, прямые субсидии для производителей оказывают самое непосредственное воздействие на производство и существенно искажают рынок. По оценке ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития), субсидии для производителей в Казахстане составили 4,5% в среднем от валового объёма средств, полученных фермерами (gross farmer receipts) в 2020-2022 гг. В её составе доля трансфертов для производителей, наиболее сильно искажающих рынок – составила 59% в среднем.

Субсидии фермерам, не связанные с производством (также известные как раздельные выплаты), оказывают гораздо меньше искажающего воздействия на рынок. Они могут даже помочь решить проблему с провалами рынка и обеспечить необходимые общественные блага. Однако в Казахстане объёмы такой поддержки находятся на низком уровне. Среди мер поддержки сектора в целом поддержка НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы), услуг по распространению знаний, сельской и ирригационной инфраструктуры, а также передачи технологий явлюятся наиболее эффективными в развитии сельского хозяйства и часто рассматриваются как ключевой элемент для искоренения бедности.

Как подчеркивают множество исследований, именно конкурентные рынки в сельском хозяйстве способствуют развитию аграрного сектора и повышению уровня жизни граждан всей страны. Тем не менее, исторически аграрная политика Казахстана уделяла крайне мало внимания динамизму бизнеса и привлечению частных инвестиций в отрасль, а также рыночному перераспределению капитала и трудовых ресурсов между фермами и другими частями аграрного бизнеса, фокусируясь вместо этого на предоставление различных видов субсидий. Поскольку принципы государственной поддержки сельского хозяйства всегда позволяли менее продуктивным хозяйствам оставаться в отрасли, в ней не произошел процесс так называемого “созидательного разрушения”, когда менее продуктивные хозяйства уходят с рынка, а вместо них на рынок приходят и быстро растут новые и более продуктивные сельхозпроизводители.

В ходе реализации большинства программ развития сельского хозяйства правительство постоянно меняло приоритеты господдержки, что приводило к постоянному перераспределению субсидий и другой поддержки внутри подотраслей – они отбирались у одной и отдавались другой отрасли по “приоритетности”. Например, с 2015 по 2020 годы правила субсидирования менялись 47 раз. При этом зачастую субсидии не выплачивались вовремя и выделялись без привязки к показателям эффективности производства. Кроме того, сам механизм предоставления субсидий не был и все ещё не является достаточно прозрачным. Частые коррупционные скандалы в сфере распределения субсидий в сельском хозяйстве показывают глубину этой проблемы.

- Какие изменения в субсидировании и поддержке фермеров могут повысить эффективность бюджетных средств и сделать сельское хозяйство Казахстана более конкурентоспособным?

- По нашему мнению, существует необходимость в сокращении и перенаправлении неэффективной государственной поддержки, которая искажает рыночные отношения в сельском хозяйстве. Вместо того, чтобы сдерживать развитие частного сектора, государственные расходы и инвестиции следует переориентировать на стимулирующие меры по развитию конкуренции и эффективного частного предпринимательства в сельском хозяйстве. Правительство должно фокусироваться на создании бизнес-среды, способствующей предпринимательству, частным инвестициям, динамизму бизнеса, когда неэффективный бизнес быстро заменяется эффективным. В секторе должны автоматически работать рыночные механизмы по перераспределению капитала и трудовых ресурсов.

Государственные субсидии практически целиком должны быть направлены на проекты по развитию инфраструктуры и человеческого капитала в сельском хозяйстве. Как уже подчеркивалось выше, в отличие от прямых субсидий сельхозпроизводителям, которые искажают рыночные механизмы, государственные инвестиции в инновации, НИОКР, управление водными ресурсами, дорожную, рыночную и прочую инфраструктуру в сельских районах, а также услуг по распространению знаний и передаче технологий и ноу-хау обеспечивают одни из самых высоких показателей эффективности среди всех государственных мер поддержки.

В аграрном секторе Казахстана существует острая необходимость в независимой оценке влияния государственной поддержки на рыночные механизмы и конкуренцию. Роль государства в развитии агропромышленного сектора, на наш взгляд, должна ограничиваться лишь мерами для устранения так называемых “провалов рынка”.

В этом плане необходимо немедленно прекратить кредитование бизнеса и населения по ставкам ниже рыночных, особенно это касается кредитов институтов развития. При этом мы не говорим, что государство должно прекратить помогать бизнесу. Если правительство хочет оказать поддержку определенному сектору экономики с более дешевым финансированием, то оно может делать это, но не нарушая рыночные отношения в финансовой системе. Для этого оно должно субсидировать рыночную процентную ставку из государственного бюджета напрямую заемщику.

Важно прекратить политику импортозамещения (политику продовольственной самодостаточности) в сельском хозяйстве. Правительству следует перенаправить меры по импортозамещению и защите отечественных производителей на расширение экспорта конкурентоспособной сельхозпродукции. Ключевой момент здесь – это добиться, чтобы объёмы экспорта продовольствия значительно превышали объёмы импорта. Аграрный сектор должен специализироваться только на продукции, в которой Казахстан может быть конкурентоспособен на мировых рынках. Нет необходимости производить продукцию, если она неконкурентоспособна по сравнению с более дешевым и более качественным импортом.