Неожиданный поворот в афганской дипломатии: мнение бывшего посла Казахстана
В статье Чрезвычайного и Полномочного Посла Республики Казахстан в отставке, кандидата исторических наук Агыбая Смагулова, рассматривается важная международная тема — признание временного правительства талибов в Афганистане.
Агыбай Смагулов , Чрезвычайный и Полномочный Посол, кандидат исторических наук / фото: Facebook
Автор анализирует политические и юридические аспекты признания режима талибов на примере других международных прецедентов и рассматривает отношения Казахстана и других государств Центральной Азии с Афганистаном.
Казахстан и Афганистан: новые реалии международных отношений
Недавно иностранный журналист обратился ко мне как к бывшему послу Республики Казахстан в Кабуле и эксперту по Афганистану с просьбой прокомментировать появление в некоторых странах нашего региона послов и поверенных в делах нынешнего временного правительства талибов. Я дал следующие пояснения.
Freepik
Талибы пришли к власти в результате гражданской войны с его афганскими особенностями и спецификой. О том, что Движение «Талибан» было признано воюющей стороной в гражданской войне или силой, борющейся за независимое определение судьбы нации свидетельствует подписанное 29 февраля 2020 года в Дохе «Соглашение о продвижении мира в Афганистане между Исламским Эмиратом Афганистан, которое не признается Соединенными Штатами как государство и известное как Талибан, и Соединенными Штатами Америки».
Примером подобных договоренностей может быть пакет документов, подписанных между правительством Франции и Временным правительством Алжирской Республики в 1962 году (Эвианские соглашения), которыми завершилась война за независимость Алжира, а Фронт национального освобождения этой страны был объявлен легальной организацией.
Оговорка о том, что США не признают ИЭА как государство, была понятна. Тогда ещё речь не шла о его государственности. В тот момент действовала другая норма международного обычного права – признание ad hoc, разовое временное признание, когда такой акт носит вынужденный характер для того, чтобы разрешить конкретные вопросы между государствами или субъектами, которые не желают признавать друг друга.
Сегодня эта структура демонстрирует способность к вступлению в отношения с другими государствами и проявляет устойчивость своей власти на всей территории страны. В Кабуле продолжили работу 17 представительств иностранных государств, посольства многих западных стран переместились, действуют и поддерживают контакты с временным правительством в Дохе. Официальные встречи проходят и в Кабуле. За рубежом функционируют 39 постоянных представительств новой афганской власти, в том числе на уровне послов и временных поверенных в делах.
Думаю, что в Республике Казахстан, как и во многих других странах исходят из декларативной теории государственности, т. е. само объявление о создании нового правительства делает его субъектом международных отношений. Согласно Конвенции Монтевидео 1933 года признание другими государствами не требуется. В данном случае это временное правительство Исламского Эмирата Афганистан. На уровне ООН нынешняя власть в Афганистане признана де-факто. Используется термин «власть де-факто».
Исходя из этой декларативной теории государственности и понимая, что нынешний режим в Афганистане является долгосрочным фактором, практически все заинтересованные государства, в том числе и страны Центральной Азии, установили контакты и взаимодействуют с временным правительством Исламского Эмирата Афганистана.
Вместе с тем государства также используют и другую норму международного обычного права – конститутивную теорию признания государства, согласно которой только признание другими государствами создаёт новое государство как субъект международного права. Это необходимо для того, чтобы дать знать нынешней власти в Афганистане, что международное сообщество не разделяет некоторые её подходы к государственной политике, особенно в отношении роли женщин в жизни общества и государства. Примером может служить решение 50-го заседания Совета МИД Организации Исламского Сотрудничества в Камеруне, которая прошла 29–30 августа 2024 года. Несколько дней назад. Исполняющий обязанности министра иностранных дел ИЭА Амир Хан Муттаки принимал участие в работе заседания, выступил с речью, однако его не допустили к официальному групповому фотографированию.
Таким образом, временное правительство талибов получила признание де-факто – неполное и неокончательное признание. При таком признании дипломатические отношения могут быть не установлены, однако заключаются двусторонние торговые, финансовые, образовательные и другие соглашения. Такая форма применяется, когда у признающего государства есть сомнения в прочности нового субъекта международного права, либо когда сам субъект считает себя временным образованием.
Не будем забывать, что 6 сентября 2021 года была создана временная, администрация, что позволяет талибам сохранять поле для маневра и иметь достаточное время в плане выполнения требований международного сообщества о создании инклюзивного правительства. Временный характер правительства и назначение министров как исполняющих обязанности должно было подчеркнуть, что ещё предстоит создание законных институтов власти.
Нынешние события вокруг Афганистана вносят, казалось бы, новые элементы в международное обычное право. Нет полного официального признания или приветствия правительства талибов, однако поэтапно посольства сначала передавались в пользование представителям новой афганской власти, теперь назначаются временные поверенные в делах, потом послы. Однако в дипломатической практике уже имели место аналогичные события. Один из примеров — бывший президент США Дж. Буш-старший в своей время возглавлял миссию своей страны в Пекине в ранге посла, хотя ещё не было официального признания КНР со стороны Вашингтона. Государство Палестина по сей день де-факто не создано, не обладает реальным суверенитетом, не является членом ООН, но имеет статус государства-наблюдателя при всемирной организации. В странах, признавших Государство Палестина, дипломатические представительства Организации Освобождения Палестины действуют под вывеской посольств Государства Палестина.
Кстати, Китай и Эмираты в сообщениях о назначениях послов избежали полных названий своих государств. Согласно заявлению МИД КНР, это обычная ротация китайского посла в Афганистане, которая связана с продвижением диалога и сотрудничества между Китаем и Афганистаном. МИД ИЭА в своём заявлении не упоминает полное название – Исламский Эмират Афганистана – говориться, что «назначен посол Группы в Китай». Недавно прибывший в Кабул посол Азербайджана, как сообщается, вручил не верительные грамоты, а официальное письмо об открытии посольства своей страны.
Республика Казахстан исключила из своего списка террористических групп Движение «Талибан» в целях развития экономических отношений с Афганистаном. Аккредитация временного поверенного в делах Афганистана основана на декларативной теории государственности и в целях развития экономических отношений. Активное вовлечение Афганистана в региональные отношения создаст дополнительные условия для восстановления экономики и социальной стабильности в стране, улучшения положения афганского народа, а также подержания мира и безопасности.
Что касается ситуации в самом Афганистане, то сегодня совершенно очевидно, что управление талибов в течение трёх лет опровергло многочисленные прогнозы о возобновлении гражданской и межэтнической войны, расколе внутри самих талибов, масштабной террористической угрозе и росте потока наркотиков, социально-экономической и гуманитарной катастрофе, миллионах беженцев.
Вместе с тем, нужно констатировать, что двадцатилетние попытки строительства демократического общества и государства столкнулись с социальным и духовным отставанием афганского общества, исключившим возможность решения такой задачи даже с использованием военной мощи всего западного мира и отсутствия сдерживающего вмешательства конкурирующих внешних сил.
Однако верно и то, что за последние полвека афганское общество как в городах, так и на периферии стало менее архаичным, что вынуждает нынешних талибов отказаться от крайнего исламского фундаментализма в своей политике государственного строительства. В конце концов, талибы является чисто афганским явлением и находятся в постоянном взаимодействии с очень медленно меняющейся социальной и политической средой. Говоря другими словами, идеология талибов, включая положение женщин в обществе, поддерживается частью населения во всех его этнических сегментах.
Представляется, что и международное сообщество становится все менее категоричным в своих требованиях к временному правительству, признавая необходимость учета сложившихся традиций страны, требующих терпения, времени, стабильности и просветительства. Появилось понимание того, что необходимо учитывать внутреннюю логику исторического и общественно-политического развития раздробленного афганского общества.
Это общество в своей основе ещё в значительной мере характеризуется такими понятиями как общинно-родовой строй, трайбализм и патриархат, власть старейшин и духовных лидеров, система обычного права и средневековые кодексы поведения, узкое, ограниченное понимание религиозных норм, включая представление о роли женщин в обществе, этническое соперничество и утилитарный подход к государству.
Кстати, за прошедшие двадцать лет международные доноры тоже внести свою лепту, направляя половину денег не через бюджет, а напрямую местным общинам, ослабляя тем самым роль и влияние государственных структур. Причём наличными деньгами.
Силы, которые хотели бы сохранить патриархальный строй в Афганистане, его экономическую недоразвитость, ещё чрезвычайно сильны. И в то же время нет мощных внутренних сил, способных ускорить социальный прогресс. А вмешательство извне принимает форму цивилизационного противостояния.
Вероятно, нужно согласиться с тем, что 40-летняя гражданская война в Афганистане выиграна силами, защищавшими традиционные ценности. При этом на противостоявшие силы оказали и оказывают влияние внешние факторы, общее развитие человеческой цивилизации. Афганское общество с учетом этих факторов будет развиваться согласно своей судьбе, вернувшись на 50 лет назад.
Приходится признать, что логику внутреннего последовательного развития страны не смогла изменить даже такая чрезвычайная сила как международная коалиция. Она не смогла подавить противодействие традиционных политических сил. Традиционное афганское общество в основной своей массе оказалось трудно реформируемым. Подчеркну, речь идёт не только о лидерах духовенства и племенных вождях, но именно в целом об афганском обществе. Именно в этом заключается глубина афганской проблемы.
Вместе с тем, усилия прежних афганских властей, реформаторов и просветителей, международного сообщества по содействию и развитию, образовательные программы оказывали и оказывают влияние. Глубинное афганское общество начало осознавать необходимость перемен. Даже лидеры талибов по-своему поняли необходимость смены ориентиров и подчинения своих позиций более широким интересам национального обновления.
Сегодня нет той максимы, которую выражал президент США Б.Обама 24 сентября 2013 года в своём выступлении на Генеральной Ассамблее ООН, оправдывая гуманитарную интервенцию и применение военной силы. Согласно его логике, число жертв при силовом решении будет намного меньше, чем за долгие годы правления того иного режима или диктатора. Другими словами, нужно вторгаться в страну и свергать их, открывая путь для выборных процессов и демократии, даже несмотря на то, что это традиционное общество не готово к такому развитию событий, что будет жесткое сопротивление с многочисленными человеческими жертвами. Перефразируя известный вопрос Фрэнсиса Фукуямы «Конец истории?», можно сказать, что «история вернулась» (или «история продолжается») и диктует свои законы.
Сегодня преобладает другое мнение. В американском журнале «Национальный интерес» 28 июля 2023 года опубликована статья «Взаимодействие с Афганистаном отвечает американским интересам». Суть её заключается в том, что только посредством взаимодействия, вплоть до политического признания и установления дипломатических отношений с правительством талибов, Соединенные Штаты не только смогут внести свой вклад в более процветающий и безопасный Афганистан, но и защитить при этом свои интересы. Автор статьи уверенно заявляет, что талибы доказали свою способность поддерживать стабильное управление, справляются с текущими гуманитарными проблемами и сегодня не имеют какой-либо иной альтернативы в Афганистане.
Американский политолог и ведущий эксперт по Афганистану и Южной Азии Барнетт Рубин в своей книге «Афганистан: что о нём нужно знать каждому», изданной в 2020 году, пишет, что стабильность в Афганистане «требует по крайней мере того, чтобы ни одна региональная или глобальная держава, способная дестабилизировать Афганистан, не рассматривала политический и военный порядок в Афганистане как угрозу. Для этого потребуется сложная международная координация между государствами, в прошлом вызывавшими подозрения и недоверие, а также соглашение между народами самого Афганистана.»
Позволю себе интерпретацию слов этого эксперта. Какой бы политический порядок ни существовал в Афганистане, включая и нынешний эмират, не нужно рассматривать его как угрозу и не пытаться влиять на него силой. Это внутреннее дело нынешнего афганского общества.
Нужно рассматривают власть талибов как потенциальную возможность положить конец длительному внутриафганскому конфликту и стимулировать региональную безопасность. Думаю, именно такой позиции будут придерживаться заинтересованные государства в ближайшей перспективе, наблюдая за дальнейшим развитием событий в этой многострадальной стране.
Агыбай Смагулов, Чрезвычайный и Полномочный Посол, кандидат исторических наук
